El Boletín Oficial del Estado (BOE) del 25 de julio publica la Ley 5/2025, de 24 de julio, por la que se modifican el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, y la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras. La norma transpone a la legislación española la aprobación de la Directiva (UE) 2021/2118 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2021, por la que se modifica la Directiva 2009/103/CE relativa al seguro de la responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles, así como al control de la obligación de asegurar esta responsabilidad.
La nueva Directiva del seguro de automóviles va a suponer la ampliación del concepto de "vehículo a motor" a los efectos del seguro obligatorio en nuestro ordenamiento jurídico, puesto que esta ley elimina la restricción establecida por el artículo 1 del Reglamento del seguro obligatorio de responsabilidad civil en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto 1507/2008, de 12 de septiembre, que limitaba el concepto de vehículo a motor a aquellos con autorización administrativa para circular.
Los vehículos sin autorización administrativa para circular deben ser tratados de la misma forma que los vehículos a motor no asegurados: el Consorcio de Compensación de Seguros estaría obligado a indemnizar a las víctimas. El Consorcio solo quedaría eximido de indemnizar en el caso de daños causados por vehículos no autorizados a circular por vía pública cuando, de acuerdo con la Directiva (UE) 2021/2118, tales daños se produzcan en zonas no accesibles al público debido a una restricción legal o física del acceso a dichas zonas, de acuerdo con el Derecho nacional.
Para conseguir una mejor protección de las víctimas, se ha optado por seguir la línea marcada por las resoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, consistente en extender los conceptos de vehículo a motor y de hecho de la circulación.
También se extiende la obligación de aseguramiento de los vehículos a motor a los vehículos de dos o tres ruedas y los cuatriciclos, a los ciclomotores de dos ruedas, en la subcategoría L1e-B. Estos vehículos, pese a no ser accionados, y a los modelos de bicicletas con pedales y motor auxiliar al pedaleo que pueden superar los 45 km/hora.
Para los vehículos que antes de la entrada en vigor de esta ley no tenían la consideración de vehículos a motor y que, de acuerdo con lo previsto en esta ley, pasan a ser considerados vehículos a motor, se establece un periodo transitorio de seis meses para suscribir el seguro obligatorio de responsabilidad civil de la circulación de vehículos a motor. Durante este período transitorio no les será de aplicación lo dispuesto en el artículo 3 del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor y, por tanto, no podrán ser sancionados por la falta de suscripción del seguro. No obstante, hasta que se proceda a la suscripción del seguro obligatorio, tales vehículos serán considerados a todos los efectos como vehículos a motor no asegurados y las indemnizaciones a los perjudicados estarán cubiertas por el Consorcio de Compensación de Seguros, sin perjuicio de la facultad de éste de repetir contra los responsables civilmente.
La ley incorpora las recomendaciones del Informe Razonado publicado por la Comisión de Seguimiento del Sistema de Valoración, que son especialmente significativas para la mejora del sistema de protección de los terceros perjudicados en accidentes de circulación.
La nueva Directiva del seguro de automóviles faculta expresamente a los Estados miembros para extender voluntariamente, más allá del ámbito de la propia Directiva, la obligación de aseguramiento a otros vehículos que, sin tener la consideración legal de vehículo a motor, participan crecientemente en la circulación para atender las nuevas necesidades sociales de movilidad. En este sentido, esta ley crea en su disposición adicional primera un seguro obligatorio de responsabilidad civil para los vehículos personales ligeros, no incluidos dentro del concepto legal de "vehículo a motor", y se regulan sus elementos esenciales. Además, se encomienda a la Comisión de Seguimiento de Valoración la emisión de un informe razonado que contenga una propuesta de desarrollo reglamentario de este seguro obligatorio de responsabilidad civil para estos vehículos.
Extensión del vehículo de motor y hecho de la circulación
Lo más importante de la nueva ley es que se modifican y clarifican los conceptos de "vehículo a motor" y circulación de vehículos o "hechos de la circulación" a los efectos del seguro obligatorio, sin perjuicio de la posibilidad de completar su regulación mediante el oportuno desarrollo reglamentario. En consecuencia, uno de los cambios sustanciales que supone esta ley es la extensión de los conceptos de vehículo a motor y hecho de la circulación, para dar una mayor protección a las víctimas de los accidentes de circulación, tal como establece la Directiva que se transpone.
El Tribunal de Justicia de la UE ha señalado que los vehículos automóviles están destinados normalmente a servir como medio de transporte, con independencia de las características del vehículo, y que la circulación de tales vehículos comprende toda utilización de un vehículo que sea conforme con su función habitual de medio de transporte, con independencia del terreno en el que se utilice y de si está parado o en movimiento.
La Directiva 2021/2118, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2021, regula la fabricación y transporte de vehículos a motor como mercancía. Y señala, que si se opta por no aplicar a tales hechos el seguro obligatorio de automóviles como así se hace en esta ley, debe existir un seguro obligatorio que cubra la responsabilidad civil profesional. En consecuencia, se crea este nuevo seguro obligatorio que amparará los daños que produzcan los vehículos a motor durante su fabricación y transporte como mercancía.
La ley incorpora la previsión de la Directiva que se transpone en relación con la extensión de los controles del seguro a vehículos que tengan su estacionamiento habitual en el territorio de otro Estado miembro, respetando en todo momento que estos controles no sean discriminatorios, y sean necesarios y proporcionados al objetivo perseguido. Los nuevos avances tecnológicos, como el reconocimiento automático de matrículas, permiten comprobar el seguro de los vehículos sin detenerlos y, por tanto, sin interferir la libre circulación de personas. En todo caso, estos controles deberán formar parte de un sistema general de controles que se realicen asimismo con respecto a vehículos que tengan su estacionamiento habitual en España y que no requieran la detención del vehículo. Respecto al tratamiento de datos personales derivados de estos controles, se establecerán las medidas adecuadas para preservar los derechos y libertades y los intereses legítimos del interesado; se respetarán todas las garantías establecidas por la legislación de protección de datos en cuanto a seguridad, necesidad, proporcionalidad y limitación de la finalidad; y el periodo de conservación de datos se reducirá al mínimo imprescindible.
Se amplía la regulación existente sobre las certificaciones de antecedentes siniestrales para garantizar que las entidades aseguradoras se abstengan de practicar discriminaciones o de aplicar recargos en sus primas o denegar descuentos en razón de la nacionalidad de los titulares de las pólizas, del anterior país de residencia o del lugar en que se hubiese expedido la certificación.
La Directiva completa los supuestos de protección al perjudicado en un accidente de circulación cuando no es factible activar el mecanismo ordinario del seguro obligatorio. Hasta ahora la Directiva contemplaba la indemnización de los daños y perjuicios en los casos en los que el vehículo causante del accidente circula ilegalmente sin haber cumplido con la obligación de estar asegurado o en aquellos otros en los que el vehículo causante no puede identificarse. Sin embargo, la norma europea no contenía referencia alguna a los casos en los que el vehículo responsable sí está asegurado, pero lo está en una entidad aseguradora que es insolvente y se encuentra en liquidación.
Esta situación se resuelve en la nueva Directiva del seguro de automóviles. Por tanto, el texto refundido de la ley, en su nueva articulación, añade, al caso de una entidad española en insolvencia, la garantía de indemnización en todos los supuestos que pueden afectar al perjudicado residente en España en los que el seguro obligatorio de responsabilidad civil del vehículo causante del accidente está cubierto por una entidad aseguradora insolvente domiciliada en el Espacio Económico Europeo, tanto si el accidente tiene lugar en España como si tiene lugar en otro Estado miembro de aquel.
El Consorcio de Compensación de Seguros asumirá, entre sus funciones como fondo de garantía, la de indemnizar a las personas perjudicadas residentes en España los daños y perjuicios causados a ellas y a sus bienes por los accidentes ocasionados en España por un vehículo asegurado en una entidad aseguradora cuyo Estado miembro de origen no sea España, desde el momento en que la entidad aseguradora esté incursa en un procedimiento concursal, o de liquidación por insolvencia, con independencia del Estado en que tenga estacionamiento habitual el vehículo. No obstante, el Consorcio de Compensación de Seguros tendrá derecho a solicitar el reembolso por la cantidad satisfecha al organismo correspondiente del Estado miembro de origen de la entidad aseguradora.
Sin embargo, cuando la persona perjudicada residente en España tenga el accidente en un país distinto de España, será Ofesauto quien asuma, entre sus funciones de organismo de indemnización, la obligación de indemnizar los daños y perjuicios ocasionados. Ofesauto tendrá derecho a solicitar el reembolso por la cantidad satisfecha al organismo correspondiente del Estado miembro de origen de la entidad aseguradora incursa en un procedimiento concursal, o de liquidación por insolvencia.
La ley trata de incrementar la resolución extrajudicial de las solicitudes de indemnización derivadas de los accidentes de circulación y conseguir una mejor protección de las víctimas de tales accidentes. Además, la ley recoge la posibilidad de que las víctimas puedan acudir a los Institutos de Medicina Legal y Ciencias Forenses en los supuestos de respuestas motivadas por la inexistencia de lesiones causadas por el accidente, el deber de facilitar a las víctimas gratuitamente y de modo accesible copia de los atestados e informes sobre las circunstancias del accidente o, entre otras cosas, el deber de comunicar la denuncia penal y su valor como reclamación previa.
En el sistema de valoración de daños personales, se sustituye el índice de revalorización de las pensiones (IRP) previsto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado por el índice de precios al consumo (IPC).
También se establecen reglas específicas en materia de indemnizaciones por fallecimiento, secuelas y lesiones temporales para clarificar algunos conceptos indemnizatorios e incrementar las indemnizaciones a percibir, mejorando, en definitiva, la protección de los derechos de los perjudicados por accidentes de circulación. En este sentido, se mejora la protección de los herederos de las víctimas en el caso de lesionados que fallecen antes de fijarse la indemnización. Y se aclara el cómputo de ingresos de trabajo personal o en situación de desempleo en casos de fallecimiento o secuelas, respectivamente, para que en ningún caso pueda ser inferior al salario mínimo interprofesional.
Se mejoran algunos aspectos del baremo médico, el tratamiento de los gastos médicos futuros de lesionados graves, con reconocimiento expreso de la libertad de elección de centro sanitario por parte del lesionado, con derecho a ser posteriormente reembolsado por la aseguradora del vehículo responsable del accidente por el importe justificado de la asistencia hospitalaria que estuviera médicamente fundada en atención a las lesiones sufridas, sin menoscabo esto último de la facultad de continuar celebrando convenios para la asistencia a los lesionados de tráfico por parte de las entidades aseguradoras, el Consorcio de Compensación de Seguros y los centros sanitarios y servicios de emergencias que lo deseen.
Se matizan algunos aspectos de las tablas de lucro cesante y ayuda de tercera persona, se incrementa el porcentaje de perjuicio por lucro cesante en caso de incapacidad total para mayores de 50 años y se clarifica el multiplicando en caso de lesionados con dedicación a las tareas del hogar de la unidad familiar. También incorpora al sistema unas tablas específicas simplificadas para los casos de incapacidad absoluta y total y fallecimiento, que permiten acreditar el lucro cesante concreto mediante informe actuarial, con supresión de las limitaciones relativas a la indemnización del lucro cesante en lesiones temporales en los casos de dedicación a las tareas del hogar, a fin de evitar una posible discriminación indirecta por razón de sexo. De este modo, se suprime el límite del mes de indemnización del lucro cesante en caso de curación sin secuelas o con secuelas iguales o inferiores a tres puntos.
Además, se clarifica que también deben gozar de exención a efectos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas todas las indemnizaciones pagadas por daños a las personas derivados de hechos de la circulación, en el caso de que sean pagadas por el Consorcio de Compensación de Seguros.
Nueva regulación sobre honorabilidad y planes preventivos de recuperación
Esta ley introduce modificaciones en la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras incorporando nueva regulación sobre la honorabilidad y aptitud de quienes ejerzan la dirección efectiva o desempeñen funciones que integran el sistema de gobierno de la entidad, y se incluye la figura de los planes preventivos de recuperación.
El objetivo de esta incorporación consiste en garantizar que en todo momento quienes ejerzan la dirección efectiva o desempeñen funciones que integran el sistema de gobierno de la entidad, sean idóneos para el desempeño de estas tareas. Para ello se introduce una nueva facultad del supervisor consistente en la posibilidad de suspender temporalmente o acordar el cese de las personas concretas en quienes concurra el incumplimiento del requisito legal de idoneidad; una medida más proporcionada que la de revocación de la autorización administrativa a la entidad, que era la aplicable hasta ahora en estos supuestos.
Con los planes preventivos de recuperación, se busca mejorar la gestión de futuras crisis financieras a través de la planificación preventiva de la actuación de las entidades aseguradoras en caso de situaciones de deterioro financiero. La planificación preventiva actuará como una herramienta de anticipación y de gestión de los riesgos de la entidad.